DIGITAL ITALY SUMMIT 2019

Roma, 27 Novembre 2019

“L’ecosistema 5 G e il ruolo della regolamentazione”

 L’ECOSISTEMA 5G

LA RIVOLUZIONE TECNOLOGICA GLOBALE DEL 5G E L’IMPATTO SUGLI EQUILIBRI GEOPOLITICI: LE SFIDE PER L’EUROPA E PER L’ITALIA

Uno studio di febbraio 2019 del GSMA[1], l’associazione che riunisce circa ottocento operatori mobili in tutto il mondo, riporta che, nei prossimi 15 anni, ovvero entro il 2034, il 5G contribuirà ad una crescita del PIL mondiale pari al 5,3%[2].

Si gioca attorno al 5G la moderna competizione tra superpotenze economiche mondiali. Se Washington ha posto il veto all’utilizzo di apparati prodotti da costruttori cinesi nelle reti ad alta velocità di nuova realizzazione, il primo novembre scorso Pechino ha inaugurato la più grande rete 5G al mondo e i primi servizi commerciali, destinati al mercato più numeroso del pianeta.

Secondo stime diffuse solo pochi giorni fa dalla società ABI Research[3], il 5G dovrebbe raggiungere 12 milioni di connessioni in tutto il mondo entro la fine del 2019. Nel 2025, le connessioni 5G raggiungeranno i 3 miliardi superando le connessioni 4G. ABI Research prevede che a trainare i mercati sarà la Cina, che rappresenterà il 70% delle connessioni mondiali. Se dunque a livello di volumi l’esito del confronto sembra segnato, la situazione sembra ribaltarsi guardando ai ricavi. Sebbene la maggior parte degli abbonati 5G mobili sarà in Cina, nel 2025 i ricavi degli operatori saranno più elevati negli Stati Uniti, principalmente a causa dei prezzi più alti degli abbonamenti. 

Come si colloca in questo scenario l’Europa e in che direzione si muove la politica dell’Unione?

L’obiettivo che la Commissione auspica è il dispiegamento su vasta scala delle reti 5G entro il 2025. Per raggiungere tali scadenze, dare impulso agli investimenti nelle reti 5G e creare ecosistemi innovativi, nel 2016 la Commissione definiva anche un Piano d’azione 5G[4] che incoraggiava la progressiva introduzione commerciale della tecnologia su larga scala al più tardi entro la fine del 2020 e la sua diffusione capillare e ininterrotta in tutte le aree urbane e i principali assi di trasporto terrestre entro il 2025.[5]

L’ultima relazione dell’Osservatorio per il 5G della Commissione[6], aggiornata a settembre 2019, restituisce un quadro decisamente positivo sull’attuazione del Piano di azione, con una significativa accelerazione a partire dalla fine del 2017. Secondo il report l’Europa è leader mondiale delle attività di sperimentazione del 5G, soprattutto grazie al partenariato pubblico-privato per il 5G della Commissione, e vanta 165 sperimentazioni (in settori verticali fondamentali) effettuate nei 28 Stati membri. Anche la posizione dell’Italia è ben più incoraggiante se si guarda alle performance, nel perimetro della connettività, relative alla preparazione alle reti di quinta generazione.[7]

Da ciò non si deve, tuttavia, trarre l’erronea convinzione che la crescita economica e sociale sia automatica, dipendendo unicamente dal grado di adozione delle tecnologie, dunque da fattori di tipo “infrastrutturale”. La realtà è più complessa. L’ecosistema che si sta analizzando è un ecosistema articolato, popolato da una molteplicità di attori, alcuni da tempo sulle scene, altri del tutto nuovi, che si confrontano, interagiscono, cooperano e competono in un ambiente multi-servizio e multi-tecnologia, dove la pervasività, abilitata dalla convergenza, sfuma i confini tra mondo reale e mondo virtuale.

Certo il mercato deve fare e farà il proprio corso, ma in ciò la regolamentazione svolge un ruolo fondamentale: indirizzare la competizione e predisporre innovativi strumenti di tutela, da un lato, degli agenti che si confrontano sui nuovi mercati, nell’ottica di garantire un level playing field, dall’altro del consumatore. Vediamo quindi più da vicino le sfide cui il Regolatore è chiamato.

LA REGOLAMENTAZIONE

IL RUOLO DELLA REGOLAMENTAZIONE NELL’ECOSISTEMA 5G

Nel contesto del 5G, per certi versi, è possibile assimilare il ruolo della regolazione a quello connesso allo sviluppo del quadro normativo per i sistemi di accesso in fibra ottica, che ha visto un notevole impegno da parte dell’Autorità, la quale ha contribuito in modo determinante allo sviluppo dell’Ultrabroadband. Vero è che il mercato dei servizi mobili in cui viene generalmente e, piuttosto impropriamente, fatto ricadere il 5G è meno regolato di quello dei servizi fissi ma, di fatto, si pone lo stesso problema di bilanciamento fra due dei principi cardine che governano l’azione del regolatore: la promozione della concorrenza e quella degli investimenti efficienti e dell’innovazione.

Il passaggio dai sistemi wireless di quarta generazione a quelli di quinta promette di avere un impatto anche più rilevante di quello connesso all’introduzione della tecnologia ottiche nelle reti di accesso cablate. È dunque pienamente giustificata la grande attenzione che il settore produttivo, quello dei servizi e le istituzioni stanno manifestando nei confronti del 5G. Tra queste ultime c’è ovviamente anche l’Autorità di regolazione che, in virtù del suo ruolo, è ben conscia di rappresentare attore cruciale per lo sviluppo e il consolidamento del nuovo sistema.

Una consapevolezza manifestata concretamente, ad esempio, dalla tempestività con cui si è provveduto a stabilire le modalità e le condizioni di utilizzo delle prime bande di frequenza destinate, a livello internazionale, ai sistemi mobili 5G, nonché a fissare le regole per la loro assegnazione che è poi avvenuta lo scorso anno a opera del Mise.

Collegato a questo processo va ricordato l’impegno, ancora in corso, a rendere effettivo il percorso delineato dalle leggi di stabilità 2018 e 2019 per il refarming della banda a 700MHz che, a partire dal 2022, dovrà essere liberata dai servizi di radiodiffusione televisiva per poter essere utilizzata dai suoi legittimi assegnatari che la utilizzeranno per i servizi 5G.

Un’attività che, date le caratteristiche del settore televisivo italiano, presenta un livello di complessità estremamente elevato.

L’Autorità si è dunque fortemente impegnata a creare le condizioni per lo sviluppo della nuova tecnologia garantendo la disponibilità del fattore produttivo essenziale per un sistema wireless: le frequenze.

Vista la rilevanza strategica del 5G potremmo essere tentati di “sbilanciare” la politica regolatoria in tale senso. Ovviamente non si parla più di opzioni come le “regulatory holiday”, questione che, a suo tempo, entrò nel dibattito relativo allo sviluppo delle reti in fibra. Occorre tuttavia considerare che l’imposizione di norme riguardanti lo sviluppo della concorrenza e la tutela dei consumatori possono non essere del tutto coerenti con una politica indirizzata a promuovere gli ingenti investimenti necessari a rendere concreto, in tempi adeguati, un “salto” tecnologico che, per molti versi, introduce un cambio di paradigma.

LA POLITICA REGOLATORIA DI AGCOM

Il ruolo del Regolatore appare chiaramente complesso alla ricerca di un difficile equilibrio tra gli gli interventi che è chiamato a effettuare. È, ad esempio, ciò che l’Autorità ha dovuto fare quando, nel definire le REGOLE PER L’ASSEGNAZIONE DELLE FREQUENZE, si è trovata a cercare il giusto compromesso fra un’ampia dimensione dei canali, necessaria al miglior sfruttamento delle potenzialità del 5G da parte del singolo operatore, e la necessità di garantire accesso alle frequenze da parte di un numero opportuno di soggetti che agiscono in concorrenza tra loro. Questa è anche la chiave di lettura dell’imposizione degli obblighi di copertura per i quali l’Autorità, pur tenendo conto della necessità di un adeguato ritorno degli investimenti effettuati nelle nuove reti, ha anche previsto degli obiettivi finalizzati a neutralizzare i gap nella diffusione delle reti e dei servizi a banda ultralarga nel Paese.

Dopo aver contribuito a creare i presupposti per la nascita di un ecosistema 5G, l’attività dell’Autorità prosegue per accompagnare quella che, ormai, è la sua fase implementativa. Ancora, l’impegno è quello di non creare ostacoli ingiustificati, senza per questo derogare agli altri aspetti della regolazione.

In tal senso, l’Autorità partecipa alle attività di definizione di alcuni dettagli tecnici concernenti l’implementazione delle reti 5G nell’ambito del TAVOLO TECNICO ISTITUITO PRESSO IL MISE, come previsto dalla delibera n. 231/18/CONS, il quale vede il coinvolgimento degli operatori interessati[8].

L’obiettivo è quello di risolvere aspetti di carattere implementativo, anche connessi all’effettiva applicazione delle norme definite nell’ambito del Piano di Assegnazione delle frequenze con cui ha stabilito le modalità di utilizzo dello spettro e gli obblighi connessi.

Agcom è anche attiva nei gruppi di lavoro in ambito BEREC, in cui si affrontano gli aspetti evolutivi della regolazione in relazione agli sviluppi dei mercati e delle tecnologie. In tale contesto, in cui occorre assumere, inevitabilmente, anche un approccio di tipo prospettico, si ripropone la necessità di trovare l’opportuno compromesso fra stimolo allo sviluppo e tutele.

Un esempio è quello dell’attività connessa all’applicazione del Regolamento europeo sulla NEUTRALITÀ DELLA RETE. In materia di salvaguardia dell’accesso a un’Internet aperta, il Regolamento (UE) 2015/2120 stabilisce, tra l’altro, che gli Internet Access Provider (IAP) possono commercializzare servizi specializzati “ottimizzati per specifici contenuti, applicazioni o servizi o loro combinazioni, nei casi in cui l’ottimizzazione sia necessaria per soddisfare i requisiti relativi a contenuti, applicazioni o servizi per un livello specifico di qualità” (art. 3, comma 5, del Regolamento). Pertanto, una prima sfida non solo per AGCOM ma per tutti i regolatori europei è rappresentata dal compito di verificare se tale ottimizzazione è obiettivamente necessaria per soddisfare specifici requisiti delle applicazioni offerte (ad es. in termini di parametri tecnici quali throughput, latenza, jitter, packet loss), in modo da assicurare una corrispondente qualità agli utenti finali. In altri termini, i regolatori dovranno di volta in volta valutare se un determinato servizio specializzato offerto da uno IAP richieda un livello di qualità che obiettivamente non può essere garantito mediante servizi di accesso a Internet (Internet access service, IAS).

Il richiamato Regolamento prevede inoltre che i servizi specializzati possono essere offerti solo se la capacità della rete è sufficiente a fornirli in aggiunta a tutti i servizi IAS prestati e non devono essere offerti a scapito della disponibilità o della qualità generale degli IAS. Ciò chiama i regolatori europei ad affrontare un’altra importante sfida: valutare se gli ISP abbiano assicurato una capacità di rete sufficiente per entrambe le offerte (IAS e servizi specializzati) fornite sull’infrastruttura di rete (ad es. misurando la qualità degli IAS con e senza servizi specializzati), affinché la fornitura di servizi specializzati non riduca la qualità generale degli IAS.

Infatti, con lo sviluppo delle reti 5G sarà possibile abilitare molteplici servizi innovativi ad elevate prestazioni, in termini non solo di velocità di trasmissione dei dati (che potrà arrivare fino a 10 Gbit/s), ma anche di latenza e affidabilità delle comunicazioni, nonché di densità di dispositivi connessi (ad es. per applicazioni di tipo “massive IoT”).[9]

Ecco che allora i principi generali di neutralità della rete, comunemente ritenuti essenziali per preservare il carattere di apertura del mezzo a supporto della crescita economica e del progresso sociale, sin da ora richiedono un’attenta valutazione al fine di assicurare efficienza e sicurezza ai “servizi specializzati”.

In altri termini, la tecnologia 5G, infatti, con l’introduzione di un modello basato sulla configurazione di risorse dedicate a determinati soggetti/servizi/applicazioni (funzionalità di slicing), rischia di sollevare criticità, in un contesto in cui vige il principio secondo cui la Rete, per i servizi offerti in ambito Internet, non dovrebbe modificare il suo comportamento in funzione dei diversi utilizzi ma, al contrario, dovrebbe operare sempre allo stesso modo.

Anche in questo caso si tratta, a mio parere, di declinare questo principio di neutralità in modo ragionevole e sensato. Se da un lato è vero che il Regolamento deve essere applicato in maniera neutrale rispetto al tipo di tecnologia, dall’altro lato è chiaro che le suddette valutazioni sono prettamente tecniche e pertanto correlate all’evoluzione tecnologica. Non a caso, l’attenzione a livello europeo sulla tematica dei servizi specializzati, finora poco diffusi, è cresciuta nell’ottica del prossimo sviluppo delle reti 5G.

Infatti, se è ovviamente necessario tutelare il diritto degli utenti di accedere alla rete in modo neutrale, è anche opportuno, a mio parere, evitare interpretazioni troppo teoriche o astratte di tale principio. In altri termini, occorrerebbe scongiurare l’introduzione di norme in grado di porre a rischio lo sviluppo di nuovi servizi e modelli di business che avrebbero ricadute positive anche per gli utenti, senza che vi sia un effettivo beneficio per gli utenti stessi.

Non dimentichiamo che, a livello europeo, vari operatori hanno evidenziato la necessità di un approccio flessibile nell’applicazione del Regolamento (UE) n. 2015/2120 (nonché di una maggiore chiarezza delle relative Linee Guida del BEREC), al fine di non limitare l’implementazione dei molteplici casi d’uso attesi con il 5G, e in particolare di non ostacolare la realizzazione del network slicing. Nello specifico, alcuni operatori chiedono ai regolatori europei maggiore chiarezza su determinati aspetti applicativi del Regolamento, tra cui:

  • gli ISP possono adottare tecniche di gestione del traffico per l’allocazione dinamica ed efficiente delle risorse di rete in funzione delle specifiche esigenze delle diverse applicazioni 5G, in modo da salvaguardare il diritto dei consumatori di scegliere servizi di accesso a Internet (IAS) caratterizzati da diversi livelli di qualità (ad es. IAS con differenti prestazioni in termini di throughput e latenza)?
  • quali condizioni devono essere soddisfatte affinché specifici servizi che necessitano di un determinato grado di QoS possano essere qualificati come servizi specializzati?
  • le norme del regolamento devono considerarsi applicabili anche ai servizi di tipo enterprise e IoT, e in generale ai servizi che usano solo una componente limitata delle risorse IAS?

Al riguardo, lo scorso aprile la Commissione europea ha affermato[10] di non essere a conoscenza in questa fase di alcun esempio concreto in cui le disposizioni del regolamento ostacolerebbe la realizzazione delle tecnologie 5G, con particolare riguardo al network slicing, assicurando altresì che continuerà a seguire da vicino questa tematica man mano che il 5G si svilupperà sul mercato.

Il BEREC ha recentemente lanciato la consultazione pubblica (avviata lo scorso 10 ottobre e ancora in corso. Il termine è previsto per il 28 novembre p.v.) per la review delle Linee Guida sull’implementazione del Regolamento riguardante l’accesso a un’Internet aperta. Il BEREC, pur ribadendo che le linee guida (così come il Regolamento) si basano sul principio della neutralità tecnologica, ha fornito alcuni chiarimenti circa la possibilità di differenziare la qualità dei servizi IAS purché in maniera agnostica al tipo di applicazione, sulla tipologia di servizi che possono essere considerati specializzati e su come valutare l’impatto di tali servizi sui servizi IAS. In linea generale, gli attuali orientamenti del BEREC sulla relazione tra net neutrality e 5G network slicing appaiono allineati a quelli della Commissione.

IL 5G E LE TEMATICHE REGOLATORIE TRADIZIONALI

In ambito prospettico, si può evidenziare come il 5G sia suscettibile di introdurre aspetti nuovi sulle tematiche regolatorie tradizionali.  Rispetto alle tecnologie di rete mobile delle generazioni precedenti, il 5G nasce con caratteristiche e ambizioni che lo rendono meno focalizzato sulle comunicazioni mobili in senso stretto, quelle, cioè, che prevedono uno scenario di utilizzo caratterizzato da una mobilità spinta. Ciò potrà produrre effetti anche sull’assetto dei tradizionali mercati dell’accesso in postazione fissa.

Il primo passo dello sviluppo del 5G è allora strettamente connesso al tema dell’accesso alle risorse spettrali. In tal senso, l’atteso incremento delle prestazioni e la diversificazione delle modalità di fruizione dei servizi non possono prescindere da opportune politiche di gestione dello spettro radio a livello comunitario e nazionale che garantiscano in tempi congrui la disponibilità di adeguate quantità e tipologie di bande di frequenza da destinare ai vari casi d’uso previsti dall’ITU per il 5G.

In Italia, le autorità pubbliche incaricate della gestione dello spettro hanno immediatamente avviato le opportune iniziative per lo sviluppo del 5G nel contesto fissato Piano d’Azione per il 5G della Commissione. In particolare, la cooperazione tra Agcom e Ministero dello sviluppo economico (MISE) ha dato vita a varie attività (relative ai rispettivi mandati), delineando così la strategia 5G italiana volta a raggiungere gli obiettivi chiave stabiliti dall’Action Plan.

In questo contesto, si tratteggia sempre più un processo di convergenza che rende la disponibilità di risorse spettrali uno degli asset strategici per lo sviluppo e il lancio, non solo dei servizi mobili di quinta generazione, ma anche per competere sul mercato del fisso con la conseguenza di elevare lo spettro a risorsa essenziale ai fini di una effettiva competizione sul mercato fisso e mobile. Seguendo tale logica, esso costituirebbe infatti uno degli elementi principali a disposizione degli operatori per caratterizzare il proprio servizio in termini di copertura e di capacità.

Si rende quindi sempre più necessaria nell’ottica del Regolatore l’esigenza di garantire a tutti gli operatori, indipendentemente dalla loro provenienza (dal servizio fisso o da quello mobile), condizioni eque e non discriminatorie di accesso alle risorse spettrali per lo sviluppo di servizi mobili 5G, ma anche garantire l’uso efficiente dello spettro, senza dimenticare la creazione di un quadro regolamentare flessibile, capace di seguire gli sviluppi anche futuri del 5G.[11]

Impegno questo che Agcom ha profuso nel regolamento approvato con delibera n. 231/18/CONS[12], che stabilisce le regole per l’assegnazione e l’uso delle frequenze disponibili nelle bande 694-790 MHz11, 3.6-3.8 GHz e 26.5-27.5 GHz per i servizi wireless a banda larga per favorire il passaggio alla tecnologia 5G.[13] [14]

L’intento è quello di favorire l’accesso e lo sviluppo di nuovi entranti, ma anche di fissare degli obblighi di utilizzo delle frequenze assegnate votati all’efficienza. In questo senso si colloca l’obbligo imposto a carico dei licenziatari di effettuare il lancio commerciale di servizi a banda larga wireless (all’ingrosso o al dettaglio) in tutte le Province italiane entro il 2020 per la banda 3600- 3800 MHz ed entro il 2022 per la banda 26 GHz.[15] Quindi, si prevede che in Italia molte più di una sola città potranno trarre vantaggio dai servizi commerciali 5G entro il 2020, termine entro cui, in base all’Action Plan, ogni Stato membro deve avere almeno una città principale “5G-enabled” (si ricorda che in Italia il lancio dei primi servizi 5G commerciali in alcune delle città principali è già avvenuto la scorsa estate).

Un impegno, quello di Agcom, che, quindi, non dimentica l’annoso problema del digital divide: il regolamento prevede l’obbligo di diffusione del servizio anche nei piccoli Comuni volta a superare una pericolosa condizione di isolamento digitale.

Gli obblighi di copertura stabiliti dall’Autorità mirano a garantire il più ampio livello di accesso ai futuri servizi 5G per tutti gli utenti sul territorio nazionale, in linea con le disposizioni della legge di bilancio 2018 nonché con il framework europeo, inclusi il Piano d’azione per il 5G della Commissione europea e la Decisione (UE) 2017/899 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 maggio 2017, relativa all’uso della banda di frequenza 470-790 MHz nell’Unione[16].

Ma la sfida non è terminata. Quanto alle ulteriori e future allocazioni di banda per il 5G, non si può non fare cenno agli esiti della Conferenza Mondiale delle Radiocomunicazioni (WRC-19) dell’ITU (Unione Internazionale delle Telecomunicazioni)[17], tenutasi a Sharm El Sheikh (Egitto) e conclusasi il 22 novembre 2019, dopo 4 settimane di lavori[18]. L’Autorità ha partecipato alla WRC-19 nell’ambito della delegazione italiana coordinata dal MISE, insieme, tra gli altri, al Ministero della difesa, alla FUB, e a rappresentanti dell’industria nazionale e dei principali gestori di telecomunicazioni e di radiodiffusione (tra cui Telecom Italia, RAI/Raiway, Gruppo Mediaset/EI, Persidera, Telespazio).

In tale sede, infatti, è stata discussa la possibile armonizzazione di nuove bande di frequenze tra 24 e 86 GHz per lo sviluppo del 5G, da attribuire, ove necessario, a tale servizio con statuto primario e da designare per i sistemi International Mobile Telecommunications (IMT) per il 5G. I Paesi europei hanno fortemente supportato la designazione IMT di alcune bande di frequenze, già identificate in ambito comunitario come di preminente interesse per lo sviluppo del 5G (24.25-27.5 GHz, 40.5-43.5 GHz e 66-71 GHz).

L’esito della conferenza può considerarsi ampiamente positivo in quanto, nonostante alcune iniziali differenze di vedute da parte di altre organizzazioni regionali, si è provveduto per tali bande alla designazione IMT a livello mondiale (e quindi non solo regionale), favorendo pertanto l’economia di scala del relativo ecosistema tecnologico. In particolare, per la banda 26 GHz l’armonizzazione europea risulta come noto in uno stadio avanzato, risultando in vari Paesi, tra cui l’Italia, già assegnata (almeno parzialmente) per il 5G, mentre nelle altre due bande potranno a breve partire le relative attività di valutazione ed armonizzazione sia in ambito europeo che nazionale, alle quali partecipa anche l’Autorità.[19]

CONCLUSIONI: QUALI LE SFIDE DEL REGOLATORE DI DOMANI?

Emergono forti preoccupazioni sul 5G. In primo luogo sulla “sicurezza” di questa tecnologia. Approfitto di questa sede per precisare che, onostante la diffusione di notizie relative a una presunta pericolosità dei campi elettromagnetici con cui saranno forniti i servizi 5G – questione che comunque esula dalle competenze dell’Autorità – allo stato non risulta esistere una base scientifica consolidata e accreditata di sostegno a tale affermazione, come peraltro di recente confermato dall’Istituto Superiore di Sanità.[20] Per lo sviluppo delle reti radiomobili sul territorio nazionale gli operatori, indipendentemente dalla tecnologia adottata (dal 2G fino al 5G), sono comunque tenuti al rispetto della vigente normativa edilizia e urbanistica, nonché delle altre leggi applicabili, inclusa quella relativa ai limiti delle emissioni elettromagnetiche, che sono sotto la vigilanza delle ARPA regionali. Peraltro, i limiti vigenti in Italia sono fra i più cautelativi al mondo, e tale circostanza viene vista dagli operatori nazionali come restrittiva rispetto ai loro desiderata sulle modalità di sviluppo delle reti radiomobili.

In secondo luogo, su come rispondere alle aspettative sul 5G e su come finanziare gli alti investimenti necessari per costruire l’infrastruttura di rete nei tempi indicati dalla Commissione per garantire la competitività dell’Europa a livello globale.  

Gli operatori mobili chiedono che anche oggi le autorità europee inviino al mercato un segnale forte, a testimonianza di una visione e di un impegno a lungo termine che superino le preoccupazioni sui rischi a breve termine.

Di questo il Legislatore europeo è consapevole e da anni lavora per promuovere l’innovazione, la realizzazione delle reti ad altissima velocità fisse e mobili e la digitalizzazione delle imprese e della pubblica amministazione nell’Unione. [21]

Coinvestimento, condivisione del rischio, network sharing, frequency sharing, consolidamento, regolamentazione

Nel contesto sinteticamente tracciato, vari sono gli aspetti su cui concentrarsi che richiedono una duplice analisi, sia in ottica di mercato che regolatoria.

Un primo aspetto riguarda gli aspetti legati alle possibilità di coinvestimento tra gli attori del mercato.

Abbiamo visto che le gare sul 5G hanno costituito uno spartiacque che ha spinto ad una netta inversione di tendenza, verso una maggiore sinergia, se non strutturale, quantomeno per macro-obiettivi degli operatori del settore mobile. In questa direzione vanno, guardando al quadro nazionale, l’operazione Tim-Vodafone, così come l’accordo fra WindTre e Fastweb, nati dall’esigenza di fare sinergia sulla realizzazione della nuova rete 5G.[22]

È in questa prospettiva che l’attuale quadro regolamentare europeo, come da ultimo definito nel Nuovo Codice delle Comunicazioni Elettroniche, da recepire entro il 21 dicembre 2020, promuove modelli di condivisione dei rischi e di coinvestimento nella realizzazione delle nuove reti ad altissima velocità, nonché modelli di condivisione delle infrastrutture di rete e, in alcuni casi, dello spettro radio, al fine di permetterne un uso più efficiente e garantire la rapida espansione delle reti.

Come si traduce questo in ottica regolatoria? Sicuramente, si delinea, per le ANR, un ruolo centrale, a monte, in fase di definizione del regime di autorizzazione all’uso condiviso dello spettro (frequency sharing) e in fase di definizione di norme di condivisione atte a garantire a tutti gli utenti accordi di condivisione prevedibili e affidabili, nel rispetto del diritto della concorrenza. È necessario infatti che i regolatori siano attenti all’eccessiva concentrazione a livello di rete dovuta alla condivisione delle infrastrutture e verificare che i modelli di tariffazione per l’infrastruttura condivisa garantiscano che la concentrazione infrastrutturale non determini effetti restrittivi della concorrenza retail.

Cloud

Certo per superare le criticità legate ai costi infrastrutturali, un deciso aiuto può essere offerto dal cloud, in grado di offrire le migliori prospettive agli operatori mobili. L’impiego di queste tecnologie nella rete di accesso radio (RAN), Cloud Radio Access Networks (Cloud RAN), ovvero la virtualizzazione delle stazioni radio base[23], consente infatti significativi risparmi dovuti alla condivisione della elaborazione, oltre alla maggiore scalabilità e flessibilità di gestione della rete di accesso radio. Secondo i dati riportati dagli analisti di HSBC Global Research[24], gli esperti del Cloud RAN sostengono che questa architettura è il 30-50% più economica di una RAN distribuita e tradizionale.

Rapporti tra verticals e telco

Un secondo aspetto da valutare riguarda i nuovi modelli di business che caratterizzeranno i rapporti tra verticals e telco.

Le nuove reti 5G dovranno soddisfare le esigenze di tutti i nuovi casi d’uso, come l’IoT (Internet of Things), incluse le comunicazioni di tipo M2M (Machine to Machine) e supportare tutti i principali settori verticali (c.d. verticals, quali l’industria manifatturiera, l’automotive, i servizi dell’energia, intrattenimento e salute, ecc.), e le applicazioni cosiddette critiche.

Gli operatori di tlc dovranno, dunque, operare un cambiamento di paradigma e passare da un modello economico prevalentemente B2C (Business to Consumer) ad un modello B2B (Business to Business), che, in una prospettiva al 2030 costituirà il segmento in grado di generare entrate con il maggiore tasso di crescita annuale composto e assicurare il ritorno degli investimenti per il 5G. 

Ecco dunque che la sostenibilità del business dipenderà fortemente dalle sinergie che gli operatori di rete saranno in grado di sviluppare con gli altri attori dell’ecosistema 5G e dal modello di business che essi adotteranno, inclusa la struttura dei prezzi che predisporranno per i servizi 5G.

Gli operatori di rete dovranno essere pronti a intercettare e interpretare i cambiamenti nella catena del valore che il 5G determina (quali appunto l’ingresso in campo di nuovi soggetti, da un lato, adeguando conformemente l’offerta dei servizi, dall’altro aprendosi alla prospettiva di joint ventures con i “verticals”).

Ma anche in questo campo come sarà chiamato a intervenire il Regolatore?

L’emergere di nuovi modelli di business ci impegnerà a dover far fronte a nuove criticità di ordine concorrenziali. I rapporti tra operatori di rete e fornitori dei servizi verticali, potrebbero infatti tradursi, sia in un impedimento o freno all’innovazione e alla crescita della economia digitale, sia agire a danno dell’utente e del consumatore.

Occorre scongiurare l’effetto “Far West”: la creazione di nuove barriere all’entrate, bottleneck e posizioni dominanti. Gli use case tipici del 5G (si pensi ad esempio all’e-health) traggono, del resto, valore aggiunto da effetti di rete (maggiore disponibilità di dati d’utente), potenzialmente in grado di determinare l’emergere di player in posizione dominante, con incentivi ad impedire l’accesso e la condivisione dei dati d’utente.

In altri termini, impedire, sin dal principio, fenomeni di “lock in”, consentendo ai “vertical” di poter migrare a nuovi fornitori dei servizi di connettività, e garantendo la completa portabilità dei dati. 

L’empowerment del consumatore digitale

Last but not least. A fronte della crescente complessità e varietà di applicazioni 5G, i Regolatori dovranno interrogarsi su come debbano essere veicolate agli utenti le informazioni relative ai molteplici scenari d’uso abilitati dalle reti 5G, in modo da consentire scelte informate. Già oltre un paio di decenni fa Anthony Ogus scriveva che “disclosure doesn’t produce advantages where the relevant information cannot be communicated in an easily assimilable form[25]. È evidente che il modo di trasmettere un’informazione può rappresentare una barriera al suo effettivo utilizzo. Perciò l’intervento regolatorio non può limitarsi a fornire l’informazione ma deve darla utilizzando strumenti comunicativi adeguati sia riguardo la sua formulazione che le modalità e le procedure di comunicazione. La qualità dell’informazione e le modalità di comunicazione (il cd framing effect – effetto di contesto – o la posizione di rilevanza – salience[26]) influenzano significativamente le opzioni di comportamento dei destinatari[27]. L’obiettivo di promuovere l’empowerment del consumatore si traduce pertanto nella identificazione di strumenti volti a educarlo e a rafforzarne le capacità, a farne un soggetto attivo sul mercato.

La più recente letteratura di settore ci indica che la lacuna che separa le due parti – imprese, da un alto, consumatore dall’altro – è, nell’era digitale cui il 5G ci proietterà, di natura più cognitiva che conoscitiva. Nonostante i dati siano spesso disponibili per entrambi gli attori, soltanto l’impresa riesce ad usarli a proprio vantaggio. Si tratta delle informazioni relative alle scelte dell’individuo che l’impresa raccoglie ed elabora per il loro rilevante valore economico ma che, invece, il consumatore non è capace di valutare. Il Regolatore dovrà quindi, in prospettiva, coniugare la disponibilità di informazioni sulle caratteristiche dei servizi con l’informazione sull’impiego dei dati d’utente[28]. Entrambi questi approcci possono generare un patrimonio conoscitivo essenziale per la regolazione di mercati caratterizzati da asimmetrie informative[29]. Perciò un obiettivo prioritario è tutelare l’utente-consumatore innanzitutto attraverso strumenti di protezione dei dati personali. In tale direzione si è già mosso il Legislatore europeo nel 2016 con il Regolamento sul trattamento dei dati personali (GDPR)[30]: il primo e più importante strumento a tutela del “consumatore digitale”. Il regolamento si fonda sull’idea che gli individui debbano avere “il controllo dei dati personali che li riguardano”, considerando che “la portata della condivisione e della raccolta di dati personali è aumentata in modo significativo” e che “la tecnologia attuale consente tanto alle imprese private quanto alle autorità pubbliche di utilizzare dati personali, come mai in precedenza, nello svolgimento delle loro attività”.

In particolare, il diritto riconosciuto dal regolamento all’utente di disporre dei propri dati personali si estrinseca nel diritto alla “portabilità” dei dati[31]: ogni individuo può chiedere di recuperare i dati personali forniti ad un soggetto per consenso o per contratto e può trasferirli ad altra entità. Così inteso, il controllo dell’utente sui propri dati personali consente di evitarne una “indebita appropriazione” da parte dei fornitori dei servizi, ristabilendo una corretta relazione tra questi ultimi e l’utente-consumatore. Nel 2018, la Commissione ha compiuto un ulteriore passo verso la definizione di nuove politiche a tutela del “consumatore digitale”[32] con la comunicazione sul “New Deal per i consumatori”. Oggi, all’alba dell’era 5G, occorre verificare l’adeguatezza dei sistemi di tutela predisposti ed adeguarli alle dinamiche di funzionamento dei nuovi mercati. 

In conclusione, si può certamente affermare che l’attuale contesto richiede a tutte le parti interessate – industria, responsabili politici, autorità di regolamentazione – di cooperare, pur se il paradigma verso il quale tale azione deve essere improntata è destinato a mutare. La promozione di una collaborazione tra le istituzioni e il settore privato, sarà chiamata a passare per il sostegno economico, ma non solo. Politica e regolamentazione saranno impegnate, anzitutto, ad attivare le leve da cui l’innovazione passa e rimuovere gli ostacoli allo sviluppo dei mercati, partendo da quell’analisi dei costi, dei ricavi, delle prospettive di investimento, ma anche degli equilibri geopolitici mondiali.


[1] GSMA Intelligence, report su “The Mobile Economy 2019”, 25 febbraio 2019 (disponibile al link www.gsma.com/mobileeconomy/).

[2] ovvero 2.200 miliardi di dollari, con settori chiave come produzione, servizi pubblici e servizi professionali e finanziari che trarranno il massimo beneficio dalla nuova tecnologia. La stima è sostanzialmente confermata dal recentissimo studio di IHS Markit 5G Economy[2], pubblicato lo scorso 6 novembre, con una stima di impatto sul PIL mondiale per il periodo 2020-2035 pari a 2.100 miliardi di dollari di valore attuale netto, l’equivalente all’attuale dimensione dell’economia italiana.

[3] “ABI Research’s Network Technology and Market Tracker” market data report, 4Q 2019.

[4] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, “5G per l’Europa: un piano d’azione” (COM (2016) 588 definitivo), Bruxelles, 14 settembre 2016.

[5] Il Legislatore europeo ha poi inteso sostenere a 360 gradi la digitalizzazione delle società ed economie dell’Unione attraverso l’istituzione di un nuovo programma di finanziamento per gli anni 2021-2027: il programma Digital Europe, che costituirà un nuovo strumento nell’ambito del “Mercato unico, innovazione e agenda digitale”, prevedendo finanziamenti a progetti in cinque settori fondamentali: supercalcolo (High Performance Computing), intelligenza artificiale, cibersicurezza, competenze digitali avanzate e garanzia dell’ampio utilizzo delle tecnologie digitali in tutti gli ambiti economici e sociali.

[6]  European 5G Observatory“5G Observatory Quarterly Report Up to September 2019”, A study prepared for the European Commission DG Communications Networks, Content & Technology by IDATE.

[7] Ricordando le sperimentazioni pre-commerciali in corso e l’avvenuta assegnazione del 94% dello spettro armonizzato per servizi mobili a banda larga, il bel Paese si colloca al 2° posto in Europa, alle spalle della Finlandia.

[8] Il Tavolo affronta, ad esempio, la tematica della sincronizzazione tra le reti in banda 3400-3800 MHz e le modalità di coordinamento tra gli operatori nell’accesso alle risorse spettrali della banda 26 GHz secondo il modello “club use”.

[9] In particolare, i servizi attesi rientrano nelle 3 categorie di casi d’uso 5G definite dall’ITU, ossia Enhanced Mobile Broadband (eMBB), Ultra-reliable and Low Latency Communications (URLLC) e Massive Machine Type Communications (mMTC):

  • con eMBB si intende la connettività mobile ad altissima capacità di banda, per usi come il video in mobilità, la realtà virtuale o altri servizi con un focus sul singolo consumatore finale;
  • con URLLC si intendono e applicazioni a bassissima latenza, altissima affidabilità e precisione come alcune attività che si sostituiscono alle mansioni umane (industria 4.0, auto senza guidatore, telemedicina);
  • per mMTC si intendono ecosistemi di comunicazione massiva tra macchine (massive MtM), costituiti da sensori diffusi sul territorio che collegano vari punti sensibili di un’infrastruttura per favorire la fornitura di servizi essenziali (smart grid, smart cities).

[10] https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/commission-report-open-internet

[11] In tal senso, utili sono stati anche gli esiti dell’indagine conoscitiva sullo sviluppo di sistemi mobili e wireless verso il 5G e l’utilizzo di nuove porzioni di spettro oltre i 6 GHz, avviata da Agcom che ha dato così il via alla strategia nazionale 5G. Questa consultazione è durata fino a metà 2017 e i risultati, pubblicati sul sito web dell’Autorità, hanno indirizzato i passaggi successivi.

[12] Nel maggio 2018, l’Autorità ha approvato la delibera n. 231/18/CONS, che stabilisce le regole per l’assegnazione e l’uso delle frequenze disponibili nelle bande 694-790 MHz, 3.6-3.8 GHz e 26.5-27.5 GHz per i servizi wireless a banda larga per favorire il passaggio alla tecnologia 5G, ai sensi della legge di bilancio 2018. Pertanto, Agcom è stata la prima ANR a definire la regolamentazione per l’assegnazione e l’uso dello spettro in tutte e 3 le bande “pioniere” per il 5G in Europa; fra queste, si ricorda che la banda 700 MHz potrà essere utilizzata in maniera diffusa sul territorio nazionale soltanto a partire dalla seconda metà del 2022, a causa della necessità di attuare una complessa attività di refarming per spostare i mux televisivi che attualmente utilizzano la banda e compattarli nella restante banda UHF.

Il regolamento dell’Autorità mira a garantire l’uso efficiente dello spettro (ad es. attraverso l’introduzione di misure quali “use-it-or-lease-it” e “club use”) Il modello “club use” consente di condividere le frequenze degli altri aggiudicatari ove queste non siano utilizzate dagli altri, e pertanto di offrire capacità elevatissime, comparabili a quelle dell’accesso in fibra ottica, seppure limitate localmente. La certezza giuridica sull’utilizzabilità del blocco aggiudicato viene garantita da una prelazione d’uso. Questo modello, particolarmente innovativo, potrà determinare interessanti benefici per i settori verticali, in quanto l’operatore, o il service provider che impiega la rete dell’operatore, potrà formulare offerte di servizi ad elevate prestazioni, specialmente in termini di capacità trasmissiva, in particolare in zone ad alta concentrazione di utenti.

[13] In Italia, l’asta per l’assegnazione delle bande “pioniere” si è tenuta nel secondo semestre del 2018 e si è conclusa con l’assegnazione di un totale di 1.275 MHz di spettro, tramite una procedura multi-banda. In particolare, particolarmente complesso è stato il processo di liberazione della banda a 700 MHz dai servizi di radiodiffusione a causa dell’uso intenso della banda. Da un punto di vista quantitativo, la banda a 700 MHz costituiva, infatti, circa il 30% dello spettro disponibile per la radiodiffusione nella gamma UHF (il 25% se consideriamo anche i canali disponibili per le trasmissioni televisive nella banda VHF-III). Tale processo ha perciò comportato un’intensa attività tesa a conferire un nuovo assetto al sistema di radiodiffusione sulla piattaforma digitale terrestre (nazionale e locale) sulla base delle risorse spettrali ancora disponibili per il broadcasting (nella banda VHF, da 174 a 230 MHz, e nella banda UHF, da 470 a 694 MHz). A tal fine, nel febbraio 2019, Agcom ha adottato il Piano Nazionale di Assegnazione delle Frequenze per la televisione digitale terrestre nella banda sub-700 MHz (compresa tra 470 e 694 MHz). Continuano, invece, le attività di Agcom inerenti alla assegnazione dei nuovi diritti d’uso delle frequenze agli operatori nazionali nella banda ancora a disposizione della radiodiffusione per l’esercizio di multiplex in tecnologia DVB-T2.

[14] Altro obiettivo chiave per lo sviluppo delle reti 5G diviene quindi la possibilità di disporre di una quantità sufficiente di spettro. Come noto, al fine di garantirne la disponibilità coordinata entro il 2020, il Radio Spectrum Policy Group (RSPG), nel novembre 2016, identificò tre bande “pioniere”, da rendere disponibili in Europa entro il 31 dicembre 2020 :  la banda a 700 MHz (cioè nello spettro a bassa frequenza, al di sotto di 1 GHz) per ottenere un’estesa copertura radio e un’ottima penetrazione dei segnali all’interno degli edifici, al fine di supportare la connettività dei dispositivi IoT; la banda 3,4-3,8 GHz (banda sotto 6 GHz), la più pregiata per avere un buon compromesso tra copertura (negli spazi esterni) e capacità ; la banda a 26 GHz (banda sopra 6 GHz) per applicazioni a banda larga avanzate con velocità Multi Gigabit per secondoPer raggiungere questi obiettivi, oltre la metà dei paesi europei ha adottato un piano nazionale strategico per il dispiegamento delle reti 5G. Allo stato, i risultati sono:

  • La banda a 700 MHz è stata assegnata in sei Stati membri: Danimarca, Germania, Francia, Finlandia, Italia e Svezia; la porzione assegnata della banda ed utilizzabile entro il 2020 è il 13,1%; la porzione assegnata, ma non utilizzabile entro il 2020 è il 3,6%; la porzione non assegnata è l’83,3% .
  • La banda 3,4-3,8 GHz è stata assegnata in base alle condizioni tecniche 5G in 10 Stati membri: Austria, Repubblica Ceca, Finlandia, Germania, Ungheria, Irlanda, Italia, Lettonia, Spagna e Regno Unito; la porzione assegnata della banda ed utilizzabile entro il 2020 è il 20,1%; la porzione non assegnata è il 79,9%.
  • La banda a 26 GHz è stata assegnata in Italia.
  • In 12 Stati membri è stata completata almeno un’asta dello spettro (a settembre 2019). L’ultima asta si è conclusa a giugno 2019 in Germania.
  • In 8 Stati membri è prevista almeno un’asta di spettro nell’ultimo trimestre 2019.

[15] Va sottolineato che per quanto riguarda la banda 26 GHz, l’Italia ha anticipato tutti gli altri Stati membri in quanto è finora l’unico Stato membro che ha assegnato le frequenze agli operatori, peraltro secondo l’innovativo modello del “club use” (i cui primi test sono stati avviati).

[16] Con riferimento alla banda 700 MHz, di particolare interesse per il settore dei trasporti è l’obbligo di copertura, anche in maniera collettiva da parte degli aggiudicatari, delle principali direttrici di trasporto stradale e ferroviario (autostrade e linee ad alta velocità, inclusi nodi connessi, come stazioni e altri nodi di traffico importanti quali porti e aeroporti), e le strade e linee ferroviarie facenti parti dei corridoi europei di trasporto, in linea con la Decisione (UE) 2017/899. Sono stati inoltre previsti ulteriori obblighi importanti, quali quello della copertura del 99,4% della popolazione nazionale con servizi 5G e la copertura di un numero cospicuo di località turistiche.

[17] Organizzazione del settore TLC che opera sotto l’egida dell’ONU.

[18] Le WRC si svolgono in genere ogni 4 anni (l’ultima si è svolta nel 2015) sulla base di un’Agenda di punti all’ordine del giorno definita nella precedente Conferenza ed hanno come obiettivo l’aggiornamento/modifica del Regolamento internazionale delle radiocomunicazioni (RR), il quale definisce modalità e regole di carattere generale, ma cogenti nei rapporti tra gli Stati, per l’uso dello spettro e delle posizioni orbitali, quali ad es. l’attribuzione delle bande di frequenze ai vari servizi di comunicazione, sia di tipo commerciale (ad es. mobile, di radiodiffusione e fisso, sia terrestri che via satellite, etc.) che non commerciale (ad es. esplorazione della terra, radionavigazione, radiolocalizzazione, etc.).

[19] Si osservi che per la banda 42 GHz, al fine di tener conto delle esigenze di tutti i Paesi a livello mondiale, è stato ad ogni modo designato per IMT un intervallo di spettro più ampio di quello richiesto dall’Europa, ossia l’intera banda 37-43.5 GHz, in modo che al suo interno ciascun Paese (o gruppo di Paesi) potrà definire le porzioni effettivamente oggetto di implementazione.

[20]Radiazioni a radiofrequenze e tumori: sintesi delle evidenze scientifiche”, Rapporti ISTISAN 19/11, ISS (http://old.iss.it/binary/publ/cont/19_11_web.pdf)

[21] In questa prospettiva si collocano: nel 2013, il lancio da parte della Commissione europea del programma di ricerca su larga scala 5G Public-Private Partnership (5G-PPP), che, con oltre 700 milioni di euro di investimenti pubblici, è stato in grado di mobilitare complessivamente 5 miliardi di euro; nel 2016 il Piano d’azione 5G, con cui si invitavano gli Stati membri a designare, per ogni Paese, almeno una città da abilitare al 5G entro il 2020, con l’obiettivo di lanciare le reti commerciali attivate entro il 2025; nel 2018 l’istituzione dell’Osservatorio europeo 5G per monitorare i progressi dei lanci commerciali, i risultati dei test cittadini e dei corridoi autostradali; nel 2019  l’istituzione di un nuovo programma di finanziamento per gli anni 2021-2027, il programma Digital Europe, che erogherà finanziamenti per 9 miliardi di euro a progetti in cinque settori fondamentali[21] affiancherà i programmi  già in campo per il finanziamento delle attività di ricerca e innovazione nel campo delle tecnologie digitali, come ad esempio il programma Horizon Europe (“figlio” di Horizon 2020) e il programma Connecting Europe Facility (CEF) per lo sviluppo di reti, anche digitali, per connettere il Vecchio Continente.

[22] E in Germania, conclusa l’onerosa asta sul 5G, Deutsche Telekom, Telefonica Deutschland e Vodafone hanno annunciato, l’11 novembre scorso, un’alleanza per coordinare l’installazione di 6.000 nuovi siti cellulari, conseguire gli obiettivi di copertura e ammortizzare i costi dell’acquisizione delle frequenze 5G (6,5 ​​miliardi di euro). L’invito a partecipare alla parnership è stato peraltro esteso anche a 1&1 Drillisch AG, il nuovo carrier che ha acquisito spettro con l’obiettivo di diventare il quarto operatore di telefonia mobile in Germania. Le aziende realizzeranno ciascuna un numero uguale di nuovi siti che potranno essere utilizzati dai partner alle stesse condizioni e saranno dotati di proprie antenne e tecnologie di rete.

[23] con la centralizzazione per un gran numero di stazioni (cento, mille) della maggioranza delle funzioni hardware e software preposte alla elaborazione dei segnali radio. Sono lasciate alle estremità della stazione radiobase l’antenna radio e il campionamento ad alta velocità, 10 Gbit.

[24] HSBC Global research, “5G and the cloud. Will it change your life?”, september 2019.

[25] A. OGUS, Regulation: Legal Form and Economic Theory (1994), Hart Publishing, Oxford – Portland, 2004, 122. 

[26] C. SUNSTEIN, Empirically Informed Regulation, in The University of Chicago Law Rev. , 2011, 1354s. 

[27] Sul punto, v. le osservazioni di R. BALDWIN, M. CAVE, M. LODGE, Understanding Regulation. Theory, Strategy, and Practice, Oup, 2012, 120 s. 

[28] Sul punto v. i contributi di O. BAR-GILL E O. BOARD, Product-Use Information and The Limits of Voluntary Disclosure, in American L & E Rev., 2012, 235 ss.; e O. BAR-GILL – F. FERRARI, Informing Consumers About Themselves, in Erasmus L Rev., 2010, 93 ss; e per una riflessione generale, E. BRODI, Abitudini e preferenze di consumo. Nuove forme di disclosure per la tutela del consumatore, in MCR, 2/2012, 394 ss 

[29] V. a questo proposito la proposta di mettere in atto un intervento definito Recap (Record, Evaluate and Compare Alternative Prices), che mira u unificare in modo sinergico la disclosure di informazioni relative alle caratteristiche del prodotto e alle abitudini d’uso dell’utente illustrata da E. Brodi anche attraverso una serie di casi concreti (401- 409 e 413). 

[30] Regolamento (UE) 2016/679 relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali.

[31] V. Art. 20.

[32] Comunicazione della Commissione, COM(2018) 183 final, 11.4.2018, Un “New Deal” per i consumatori.  

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